D a s L i b e r a l e T a g e b u c h

Sammlung Originaldokumente aus „Das Liberale Tagebuch“, http://www.dr-trier.de

Die schleichende Krise der deutschen Außenpolitik: Plädoyer für eine Remedur

Essay für die Sendereihe „Für eine bessere Außenpolitik“ des Deutschlandfunks

Ausstrahlungstermin: Sonntag, 1. August 2004, 9:00-9:30

Von Hanns W. Maull

Es fällt schwer, sich eine erfolgreichere Außenpolitik vorzustellen als die der Bundesrepublik Deutschland. Seit die Bonner Republik 1955 mit dem Ende der Besatzungsherrschaft außenpolitisch handlungsfähig wurde, hat diese Außenpolitik wesentlich dazu beigetragen, Deutschland nicht nur materiell wieder aufzubauen, sondern das Land nach der selbst verschuldeten Katastrophe des Nationalsozialismus politisch und moralisch zu rehabilitieren und die Bundesrepublik in eine für Deutschland historisch beispiellose Periode der Prosperität, des Friedens in Sicherheit und der Aussöhnung mit seinen Nachbarn zu führen. Die Krönung dieser Erfolge war die deutsche Vereinigung 1989/1990 und die mit ihr verbundene Überwindung der europäischen Teilung.

Natürlich waren diese Erfolge auch das Ergebnis günstiger Umstände und historischer Zufälle, und viel verdankte die bundesdeutsche Außenpolitik ihren Freunden und Partnern, insbesondere in Washington und Paris. Aber diese Erfolgsstory reflektierte auch eine kluge außenpolitische Strategie und ihre ebenso konsequente wie geschickte Umsetzung in der Praxis der Außenpolitik. Die Kernelemente dieser außenpolitischen Strategie waren dabei der Verzicht auf eine eigenständige militärische Sicherheitspolitik und die Selbstbeschränkung und Selbstbindung deutscher Militärmacht.

Mit dem Verzicht auf sicherheitspolitische Eigenständigkeit war die Außenpolitik der Bundesrepublik auf andere Instrumente als die der traditionellen Großmachtspolitik angewiesen – wie etwa eine Politik des systematischen Souveränitätsverzichtes und der konsequenten Integration Deutschlands in die beiden großen Gemeinschaften der westlichen Demokratien, die (west-) Europäische Gemeinschaft (EG) und die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft (NATO). In diesen institutionellen Zusammenhängen nutzte die bundesdeutsche Außenpolitik klug die Möglichkeiten der Übertragung von staatlichen Hoheitsrechten (also von Souveränität), um dafür im Gegenzug politische Anerkennung und Einfluss einzutauschen. Aber auch jenseits dieser beiden zentralen institutionellen Zusammenhänge deutscher Außenpolitik, jenseits der EG und der NATO, setzte diese Politik konsequent auf Verregelung, Verrechtlichung und auf die systematische Institutionalisierung zwischenstaatlicher Zusammenarbeit. Kurz: Die Bundesrepublik Deutschland verfolgte die außenpolitische Strategie einer „Zivilmacht“ – einer Macht also, die sich konsequent um die Zivilisierung der internationalen Politik nach dem Modell demokratischer Innenpolitik bemüht.

Diese scheinbar altruistische und idealistische Außenpolitik erwies sich zugleich aber auch als höchst erfolgreich für deutsche Belange. Zu diesen Erfolgen zählte nicht nur die Grundlegung dieser Politik unter Konrad Adenauer, sondern auch ihre Neuorientierung auf die Ziele der Entspannung unter den Regierungen Brandt/Scheel und Schmidt/Genscher, und schließlich die feste Verankerung der Bundesrepublik innerhalb des Bündnisses im zweiten Kalten Krieg der 1980er Jahre und dann der außenpolitische Triumph der deutschen Vereinigung unter Kanzler Helmut Kohl und seinem Außenminister Hans-Dietrich Genscher.

Es fällt also in der Tat schwer, sich eine erfolgreichere Außenpolitik für Deutschland vorzustellen als die der Bonner Republik. Gewiss, auch der „Eiserne Kanzler“ Otto Graf Bismarck hatte das Deutsche Reich geeinigt und in den Rang einer europäischen Großmacht gehoben. Aber die Grundlagen des deutschen Einflusses im Europa und in der Weltpolitik des 19.Jahrhunderts waren prekär: Deutschland wurde weniger geachtet als gefürchtet, und Deutschlands Strategie – und damit auch seine Gestaltungsspielräume und Zukunftschancen - waren auf Personen zugeschnitten, nicht aber wirksam institutionalisiert. Die Bundesrepublik Deutschland dagegen ist von Freunden und Verbündeten umgeben, sie ist institutionell abgesichert und eingebunden, sie genießt (noch immer) beispiellose Prosperität, Frieden in Sicherheit und erfreut sich – trotz aller Politikverdrossenheit – eines gottlob noch florierenden demokratischen Gemeinwesens.

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Kann das, wird das so bleiben? So eindrucksvoll die Erfolge der deutschen Außenpolitik sich im Rückblick präsentieren, so beunruhigend fällt der Befund für die Gegenwart und die Zukunftsperspektiven deutscher Außenpolitik aus. Denn seit etwa Mitte der ´90er Jahre mehren sich außenpolitische Ermüdungserscheinungen und Krisensymptome. Auf einen knappen Nenner gebracht: Die Außenpolitik der Berliner Republik ist nicht mehr auf der Höhe ihrer Zeit, und zwar in doppelter Hinsicht. Zum ersten hat sie es versäumt, die tektonischen Verschiebungen der Weltpolitik und ihre Umbrüche systematisch zu sondieren und sich auf die neuen Herausforderungen angemessen einzustellen. Und zum zweiten fehlt es dem politischen Personal an der erforderlichen Ernsthaftigkeit im Umgang mit der Außenpolitik: Sie wird zweckentfremdet, um wahlpolitische Kalküle, innenpolitische Sonderinteressen und die kommerziellen Anliegen großer deutscher Unternehmen zu befördern – zur Sicherung unserer Zukunft und zur Bewältigung der politischen Herausforderungen der Globalisierung aber wird sie nur noch spärlich genutzt. Kurz: Das Grundproblem der deutschen Außenpolitik heute besteht darin, daß die Anforderungen an die Politik einerseits und ihre Leistungsbereitschaft (und dadurch zunehmend auch ihre Leistungsfähigkeit) andererseits immer deutlicher auseinanderklaffen. Und es fällt leider gar nicht schwer sich auszumalen, welch schwerwiegenden Konsequenzen diese Vernachlässigung der Außenpolitik nach sich ziehen könnte.

Worauf begründet sich dieser skeptische Befund? Zunächst ist festzuhalten, daß das Geschäft der Außenpolitik nach dem Ende des Kalten Krieges in vieler Hinsicht schwieriger geworden ist: Es fehlt nun die klare, alles beherrschende Bedrohung, die die Verbündeten zusammen schweißt; an ihre Stelle treten diffuse neue Risiken und Herausforderungen, die sehr viel schwerer zu fassen sind. Zudem belasten die Kosten der Vereinigung und der Reformstau in der deutschen Wirtschaft die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und damit auch den außenpolitischen Einfluss Deutschlands und seine Gestaltungschancen. Dennoch: Die erschwerten Rahmenbedingungen allein können die Unzulänglichkeiten der deutschen Außenpolitik nicht erklären und schon gar nicht entschuldigen. Hinzu kommen Defizite der Politik – in der konzeptionellen Ausgestaltung, vor allem aber in der Umsetzung. Diese Defizite waren bereits in den letzten Amtsjahren von Helmut Kohl klar erkennbar. Dann erlebte die deutsche Außenpolitik unter der rot-grünen Koalition im ersten Halbjahr 1999 eine kurze Blüte während der Kosovokrise, um danach einmal mehr im Mangel an Gestaltungswillen und strategischem Weitblick zu versinken.

Schon ein Blick in die Entwicklung des Bundeshaushaltes im Verlauf der letzten fünfzehn Jahre zeigt, wie sehr die Außenpolitik inzwischen vernachlässigt wird: Bei den außenpolitischen Haushaltsansätzen ist Schmalhans schon seit Jahren Küchenmeister. Und das gilt keineswegs nur für die Verteidigungsausgaben, für deren Rückführung man ja zunächst immerhin eine Friedensdividende gelten lassen konnte - auch die Haushaltsansätze des Auswärtigen Amtes und des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung wurden in den letzten Jahren eingefroren (wie beim Auswärtigen Amt) oder gar zurück genommen (wie bei der Entwicklungshilfe). Kurzum: Deutschland steckt immer weniger Geld in die Außenpolitik, immer mehr in die Sozialausgaben und in den Schuldendienst. Daß sich das auf die Dauer nachteilig bemerkbar machen muss, ist offensichtlich. Andere Krisensymptome der Außenpolitik waren und sind die Vernachlässigung der wichtigsten bilateralen Beziehungen der deutschen Außenpolitik – derjenigen zu Paris und zu Washington. Gewiss: Derzeit hat das deutsch-französische Team wieder Tritt gefasst – aber über weite Strecken des letzten Jahrzehntes lief politisch kaum noch etwas zusammen zwischen Paris und Bonn bzw. Berlin. Wenn immer diese beiden Regierungen es jedoch versäumen, gemeinsame Initiativen zu entfalten, gerät sofort auch die Europäische Integration ins Stocken – und so bewegte sich von 1995 bis 2003 mit Ausnahme der Beitrittsverhandlungen nur wenig in der EU.

Noch schwerwiegender war die Vernachlässigung des transatlantischen Verhältnisses. Denn nach dem Ende des Kalten Krieges und zumal nach den Anschlägen des 11.September 2001 veränderte sich Amerika in vielfältiger Weise, vertieften sich die Risse in der transatlantischen Gemeinschaft durch das Auseinanderdriften Europas und Amerikas. Und trotz aller vollmundigen Beteuerungen „uneingeschränkter Solidarität“, trotz vielfältiger Zusammenarbeit im einzelnen: Bei den Bemühungen, strategische Antworten auf die neuen Herausforderungen der Globalisierung und des islamistischen Terrorismus zu finden, hat Deutschland, hat Europa die USA alleine gelassen. Europa konnte sich nicht aufraffen, die erforderliche Weitsicht zu entwickeln: Es fehlte der politische Wille zu gemeinsamem Handeln – und das lag sicherlich nicht nur, aber eben auch daran, daß aus Berlin keine Impulse, geschweige denn ernsthafte und nachdrücklich verfolgte Initiativen kamen.

Gewiss: Es gab auch nach 1995 noch gelegentliche Lichtblicke. Dazu zählten etwa die diplomatischen Bemühungen Berlins um die Beendigung des Kosovo-Krieges 1999 und um den Stabilitätspakt für Südosteuropa oder die Initiative Joschka Fischers für einen europäischen Verfassungsgebungsprozess mit seiner Rede an der Humboldt-Universität. Insgesamt aber wirkte Deutschlands Außenpolitik in all ihren vier zentralen Kontexten – in den bilateralen Beziehungen zu Paris und Washington, in der europäischen Integration und in der transatlantischen Sicherheitspartnerschaft - sehr zurückgenommen, uninspiriert, lustlos und routiniert, also nicht wirklich engagiert. Kaschiert wurden die Defizite an außenpolitischer Substanz durch mediale Klimmzüge und Rhetorik, insbesondere in Gestalt eines neuen, vorgeblich selbstbewussteren außenpolitischen Stils, der immer wieder darauf pochte, deutsche Interessen selbstverständlicher und offener zu vertreten.

Die schleichende Auszehrung der deutschen Außenpolitik kulminierte dann schließlich 2002 und 2003 in den Auseinandersetzungen um den Irak, die die „neue deutsche Außenpolitik“ von ihrer unvorteilhaftesten Seite vorführten. Die Frage, wie mit Saddam Hussein und seinen jahrelangen, systematischen Verstößen gegen die Auflagen des UN-Sicherheitsrates umzugehen sei, entzweite nicht nur Deutschland und Amerika, sie spaltete auch die Europäische Union in das „alte“ und das „neue“ Europa. Gewiss hatte die Krise auch ihr Gutes: Sie schmiedete Deutschland und Frankreich enger zusammen denn je und gab der noch rudimentären Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik neue Impulse. Aber die Art und Weise, wie Paris und Berlin im Lauf der vergangenen 12 Monate die Europäische Union zu dominieren und ihre eigenen Vorstellungen durchzuboxen versuchten, war im Vergleich zu früheren Phasen wenig eindrucksvoll und schürte Vorbehalte, ja Misstrauen unter den anderen Mitgliedsstaaten der Union. Der deutsch-französische Erfolg bei der Aushebelung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes etwa, den Deutschland doch einst der Union auferlegt hatte, war ein klassischer Pyrrhus-Sieg: Weitere derartige „Triumphe“ kann sich das deutsch-französische Tandem nicht leisten, will es die europäische Integration nicht in eine Sackgasse führen.

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Es stimmt also einiges nicht mehr mit der Außenpolitik der Berliner Republik. Das Unbehagen artikuliert sich in Politik und Publizistik seit einigen Jahren in einer Renaissance des Be-griffs „nationales Interesse“, oft auch im Plural als „nationale Interessen“ oder, versehen mit einem anderen Adjektiv, als „deutsche Interessen“. Kritik an der deutschen Außenpolitik bedient sich dieser Kategorie, um Defizite anzumahnen; umgekehrt versuchte der jetzige Bundeskanzler, sich gegen diese Kritik mit dem Hinweis zu schützen, er vertrete „deutsche Interessen“ selbstverständlicher und unbefangener als seine Vorgänger.

Beides – Kritik und Rechtfertigung mit Hilfe der Kategorie des „nationalen Interesses“ – geht allerdings genau besehen an den Problemen der deutschen Außenpolitik vorbei. Die Diskussion um nationale Interessen reflektiert nämlich vor allem mangelnde analytische Präzision im Nachdenken über deutsche Außenpolitik. Denn was Deutschlands „nationale Interessen“ ausmacht, ist bei näherem Zusehen eher banal als strittig. Außerdem ist dieser Begriff historisch belastet und analytisch irreführend. Am besten wäre es eigentlich, ihn ganz aus dem Verkehr zu ziehen und durch den – zugegeben: viel sperrigeren, aber eben auch genaueren und unverfänglicheren - Begriff des „außenpolitischen Gemeinwohls“ zu ersetzen.

Natürlich gibt es in der Substanz tatsächlich außenpolitische Interessen der Bundesrepublik. In einem demokratischen Gemeinwesen sind diese aber zunächst ganz simpel das, was die Regierung dazu erklärt bzw. was ihr außenpolitisches Handeln motiviert. Der demokratische Grundsatz, wonach Regierung und Parlament(smehrheit) aufgerufen sind, das Gemeinwohl zu definieren und es dann umzusetzen, gilt auch für die Außenpolitik. Daß die Opposition die „nationalen Interessen“ gerne anders definieren möchte , ist zwar durchaus legitim, aber eben auch Teil einer parteipolitischen Auseinandersetzungen um außenpolitische Definitionsmacht.

Aber es gibt natürlich auch nationale Interessen, auf die sich die Politik insgesamt verständigen kann – und es sollte eigentlich auch gar nicht besonders schwierig sein, parteipolitischen Konsens darüber herzustellen, worin Kernelemente des außenpolitischen Gemeinwohls bestehen. Zu diesem Kernbestand des „nationalen Interesses“ oder besser: des außenpolitischen Gemeinwohls gehören: die Sicherheit Deutschlands und seiner Bürger vor äußeren Gefährdungen und Bedrohungen, der Erhalt der freiheitlich-demokratischen Ordnung und des way of life Deutschlands. Zu diesem Kernbestand des außenpolitischen Gemeinwohls zählt ferner die Einbettung Deutschlands in ein Europa, das zu unserer zweiten politischen Heimat geworden ist. Und schließlich geht es um die Grundlagen der außenpolitischen Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit Deutschlands, die es ihm erst erlauben, seinen Einfluß in Europa und in der Welt zu wahren und zu mehren. Will man den Begriff weit fassen und zwischen „vitalen“ und „wichtigen“ Interessen unterscheiden, so ließe sich in die letztere Kategorie des außenpolitischen Gemeinwohls auch die Förderung von Demokratie und Menschenrechten, von Völkerrecht, internationalen Organisationen und allgemein einer „Zivilisierung“ der internationalen Politik einreihen.

Politisch umstritten ist das alles nicht, aber dafür ist auch der Orientierungsgehalt dieser Aussagen nicht sonderlich ausgeprägt. Auf dieser Grundlage ließe sich etwa eine Zustimmung Deutschlands zum Irakkrieg und sogar eine Beteiligung daran ebenso als im „nationalen Interesse“ liegend rechtfertigen wie ablehnen, Nationale Interessen geben bestenfalls grobe Zielrichtungen vor, die erst noch in konkrete außenpolitische Ziele und Strategien übersetzt werden müssen. Und erst da wird es dann wirklich schwierig: Denn dazu müssen diffuse, schwer zu beurteilende und zu berechnende Chancen und Risiken gegeneinander abgewogen und dementsprechend Prioritäten gesetzt, müssen alternative Handlungsstrategien auf ihre Tauglichkeit hin bewertet, geeignete Instrumente identifiziert und knappe Ressourcen zugewiesen werden. Hier gibt es kaum noch Eindeutigkeiten und verlässliche Vorgaben, über all dies kann und sollte deshalb auch politisch gestritten und gerungen werden. Es geht dabei dann aber eindeutig nicht mehr nur um die Frage: Was sind Deutschlands nationale Interessen? sondern vielmehr darum, welche Wege und Strategien, welche Mittel und Instrumente am besten geeignet sein könnten, dem außenpolitischen Gemeinwohl Deutschlands gerecht zu werden.

Die Denkfigur der „nationalen Interessen“ ist freilich nicht nur oft tautologisch und in der Substanz eher banal, sondern sie ist zudem auch noch historisch belastet. Der Begriff transportiert assoziativ Elemente von obrigkeitsstaatlichem, vordemokratischem Denken: So suggeriert er, es gäbe so etwas wie objektive, unveränderliche, „ewige“ Interessen „des“ Staates jenseits der politisch verfassten Bürgerschaft. Er bezieht sich zudem explizit auf die „Nation“ oder gar auf das „deutsche Volk“ und tut damit so, als ob deutsche Außenpolitik nur die Deutschen zu berücksichtigen habe. Und schließt spiegelt der Begriff vor, es gäbe noch immer autonome nationalstaatliche Gestaltungsspielräume und Handlungsoptionen, als unterschieden sich die Außenpolitik und ihr spezifisches politisches Milieu der internationalen Beziehungen noch immer wesensmäßig vom Milieu der Innenpolitik. Kurz: Die Kategorie des „nationalen Interesses“ stammt aus einer Welt, die es nicht mehr gibt; sie erhebt Forderungen und unterstellt Zusammenhänge, die in die Irre führen. Natürlich soll Außenpolitik dem Gemeinwohl dienen, und natürlich wird sich das „nationale Interesse“ – nein: das außenpolitische Gemeinwohl! - Deutschlands im einzelnen durchaus von demjenigen Frankreichs oder Österreichs unterscheiden. Aber ob eine Außenpolitik erfolgreich ist oder nicht, lässt sich mit diesen Kategorien nicht bewerten.

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Das zeigt übrigens auch und gerade die deutsche Erfahrung: Bis in die `90er Jahre hinein war der Begriff des „nationalen Interesses“ aus guten historischen Gründen eher tabuisiert – was die Außenpolitik der Bundesrepublik aber, wie wir gesehen haben, keineswegs daran hinderte, höchst erfolgreich zu agieren. Umgekehrt wird das außenpolitische Gemeinwohl heute, da viel von „deutschen Interessen“ die Rede ist, faktisch eher vernachlässigt: Die enormen Chancen und Risiken der Globalisierung werden außenpolitisch nicht beherzt angegangen, sondern verdrängt. Und die deutsche Außenpolitik hat es in den letzten Jahren versäumt, ihr Gestaltungspotenzial – oder, altmodisch ausgedrückt: ihre Macht und ihren Einfluss - angemessen zu kultivieren.

Eine derart halbherzige Außenpolitik des „Mehr Schein als Sein“ kann sich Deutschland in Zukunft aber nicht mehr leisten – es braucht eine bessere Außenpolitik. „Besser“ heißt dabei nicht unbedingt: „grundsätzlich anders“, es heißt aber ganz sicher: Deutschland braucht „mehr“ und „effektivere“ Außenpolitik. Dabei geht es zunächst um unsere eigene Zukunft. Aber es geht auch um noch mehr: Die deutsche Außenpolitik spielt eine viel zu wichtige Rolle im Kontext der internationalen Beziehungen, als daß sie gewissermaßen „mit links“ betrieben werden könnte: Deutschland ist das nach Bevölkerung und Wirtschaftskraft größte Mitgliedsland der Europäischen Union und ein Staat, der sich in der Vergangenheit viel Vertrauen und Einfluss erworben hat. Daraus erwuchs die Fähigkeit, aber auch eine besondere Verantwortung dafür, in Europa und weltweit internationale Koalitionen zu schmieden und diese dann – wo möglich – in dauerhafte Institutionen zu gießen und somit friedliche Formen der Konfliktbewältigung zu verankern. In Europa wurde dieses Projekt – unter tatkräftiger Mitwirkung Deutschlands – bereits ein sehr gutes Stück vorangebracht. Unter den Rahmenbedingungen der Globalisierung ist aber eben diese Fähigkeit, Koalitionen zu schmieden und effektive Institutionen aufzubauen, eine politische Schlüsselkompetenz allererster Güte, über die weltweit nur ganz wenige Staaten verfügen. Legt sich die deutsche Außenpolitik ins Zeug, so kann sie damit vielleicht auch die Europäische Union mobilisieren und so Multiplikatoreffekte für den eigenen Einfluss erzielen; lässt die deutsche Außenpolitik dagegen die Zügel schleifen, behindert und bremst sie damit andere und schadet der internationalen Ordnung.

Wie könnte die deutsche Außenpolitik „besser“ werden? Was müsste geschehen, um ihr Gewicht in Europa und der Welt wieder zu vergrößern? Es hat den Anschein, als ob die politische Klasse alleine nicht in der Lage ist umzusteuern. Wir brauchen daher in Deutschland eine breite öffentliche Auseinandersetzung um die Zukunft der Außenpolitik. Dabei sollte es nicht darum gehen, unsere „nationalen Interessen“ zu beschwören, sondern darum, wie Deutschlands außenpolitisches Gemeinwohl am besten zu wahren und zu mehren ist. Es geht also um Prioritätensetzungen, um präzise und konkrete außenpolitische Zielfestlegungen, um Strategien und Taktiken zu ihrer Realisierung, um außenpolitische Instrumente und ihre Ressourcengrundlagen, und um Möglichkeiten einer systematischen Evaluierung der Ergebnisse und der Leistungen von Außenpolitik. Im Mittelpunkt dieser längst überfälligen Grundsatzdebatte zur deutschen Außenpolitik könnten dabei vier große Fragenkomplexe stehen:

• Erstens braucht die deutsche Außenpolitik eine realistische und fundierte Bestandsaufnahme der Lage und damit der Anforderungen an die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik. Worum muss sie sich vordringlich kümmern, wo Schwerpunkte setzen? Was kann warten? Dabei sollte die Außenpolitik, indem sie die Gefährdungen und Risiken der sich globalisierenden Welt fest im Auge behält, ihre Chancen nutzen.

• Zweitens geht es darum, die Gestaltungsfähigkeit der deutschen Außenpolitik zu wahren und zu mehren. Wie kann Berlin Einfluss besser, effektiver ausüben? An welche Voraussetzungen ist dieser Einfluß gebunden? Wie läßt er sich ausweiten?

• Der dritte Fragenkomplex betrifft spezifische Zielsetzungen und Strategien sowie die dafür notwendigen Mittel für die Außenpolitik. Wie kann sie unser außenpolitisches Gemeinwohl am besten wahren und mehren? Könnte dabei die Rückbesinnung auf einschlägige Erfahrungen der höchst erfolgreichen bundesdeutschen Außenpolitik nicht durchaus hilfreich sein? Welche finanziellen und personellen Ressourcen sind erforderlich? Wie können diese Mittel aufgebracht werden? Und wie lassen sich unsere eigenen Möglichkeiten und Fähigkeiten mit denjenigen unserer Partner am besten, wirksamsten und kostengünstigsten zusammenführen?

• Viertens und letztens schließlich stellt sich die Frage nach dem außenpolitischen Selbstverständnis Deutschlands in Europa und in der Welt. Diese Frage ist vielleicht die wichtigste und sicher die grundlegendste von allen: Wer und was wir in Zukunft sein wollen, bestimmt nämlich auch unsere Definitionen des außenpolitischen Gemeinwohls, unsere Ziele und unsere Strategien. Bislang lautete die Antwort auf die Frage: Wie verstehen wir uns? etwa so: „Deutschland ist eine westliche Demokratie im Kreise der Europäischen Union und der Gemeinschaft westlicher Demokratien. Und wir definieren uns in klarer Abgrenzung zu den Schrecken der deutschen Geschichte im 20.Jahrhundert als Zivilmacht, als einen Staat also, der die Zivilisierung der internationalen Beziehungen insgesamt voranbringen will und dies mit einer wertorientierten und wertegebundenen Außenpolitik versucht. Praktisch bedeutet dies die Einbettung Deutschlands in einen immer engeren europäischen Staatenverbund und in die transatlantische Sicherheitspartnerschaft der NATO sowie die Orientierung der Außenpolitik an gewaltfreiem Konfliktmanagement und Konfliktprävention, an Demokratie und Menschenrechten, und an einer Fortentwicklung der internationalen (Rechts-) Ordnung.“ Dabei könnten wir bleiben – aber: sollten wir auch dabei bleiben? Oder gibt es andere, vielleicht gar plausiblere Antworten auf diese Frage nach unserer eigenen außenpolitischen Identität?

Um diese Themen darf und muß gerungen und gestritten werden - nicht nur in der Politik, sondern auch in der Öffentlichkeit. Dabei sind aber einige wichtige Prämissen zu beachten, an denen die deutsche Außenpolitik auch in Zukunft nicht vorbei kommen wird: Erstens verfügt sie alleine, auf sich selbst gestellt und aus eigener Kraft kaum noch über nennenswerte Gestaltungsspielräume. Zu verflochten sind inzwischen, vor allem innerhalb Europas, aber auch weltweit, die Interessen, zu komplex die Wirkungszusammenhänge, als daß da nationale Außenpolitik alleine noch viel ausrichten könnte.

Daraus folgt die zweite Prämisse für die Zukunft der deutschen Außenpolitik: Ihre Wirkung und ihr Einfluss wird entscheidend davon abhängen, ob und wie gut es ihr gelingt, effektive internationale Koalitionen und leistungsfähige internationale Institutionen schmieden zu helfen. Denn nur über Koalitionen und Institutionen kann die deutsche Außenpolitik heute – mit anderen zusammen – Einfluss ausüben und damit Zukunft gestalten.

Wirksame Formen der internationalen Zusammenarbeit und Integration sind somit der Schlüssel zur politischen Steuerung und Zähmung der Globalisierung – aber sie sind, so die dritte Prämisse, alles andere als selbstverständlich. Wie wir gesehen haben, hat die deutsche Außenpolitik in den letzten Jahren sowohl ihre wichtigsten bilateralen Beziehungen wie auch ihre beiden wichtigsten institutionellen Kooperationszusammenhänge, die Europäische Union und die NATO, oft eher vernachlässigt als systematisch umhegt und gepflegt. Und weil das anderswo ähnlich lief, weil der amerikanische Unilateralismus eines George W. Bush in subtileren Formen und gemäßigteren Tönen Gegenstücke genug findet, hat die Effektivität der internationalen Zusammenarbeit allgemein nachgelassen, haben die internationalen Organisationen an Gewicht und Einfluss verloren. Damit ist die internationale Ordnung schwächer, die Welt ein Stück unsichererer und ungerechter geworden.

Genau hier muß die deutsche Außenpolitik in Zukunft viel energischer gegensteuern. Sie muss erneut zum Impulsgeber zwischenstaatlicher und supranationaler Zusammenarbeit werden, muß ihre Kernaufgabe darin sehen, europäische und internationale Ordnungsstrukturen fortzuentwickeln, sie zu vertiefen und auszuweiten. Leicht ist das gewiß nicht: Der Wind bläst derzeit aus einer anderen Richtung. Aber Deutschland könnte es packen. Nur: Dazu müßte Außenpolitik als politische Gestaltungsaufgabe endlich wieder ernst genommen werden.